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Wohnen: Der neuen sozialen Frage auf den Grund gegangen

Gemeinwohl statt Privateigentum

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Wohnen sollte eigentlich ein Grundrecht sein. Vor allem in den Ballungsräumen mutiert es aber zum Luxusgut. Selbst für die Mittelschicht werden Mieten zunehmend unbezahlbar, an Eigentumsbildung ist gar nicht mehr zu denken. In Großstädten leben häufig 70 % oder mehr Haushalte zur Miete. Die mittlere Mietbelastung (Median der Bruttokaltmiete) aller Großstadthaushalte in Deutschland liegt bei 27 % und damit nah an der kritischen Grenze von 30 % des Haushaltsnettoeinkommens. Ca. 40 % der Großstadthaushalte (dies sind 5,6 Mio. Haushalte) liegen schon über dieser Grenze. Ungefähr eine Million Haushalte (mit rund 1,6 Millionen Menschen) in den 77 deutschen Großstädten müssen sogar mehr als die Hälfte ihres Einkommens für die Miete aufbringen. Nach Abzug der Mietzahlungen haben ungefähr 1,3 Millionen Großstadt-Haushalte nur noch ein Resteinkommen, das unterhalb der Hartz-IV-Regelsätze liegt (Lebuhn et al. 2017). Das Herz funktionierender Großstädte – Krankenschwestern, Polizisten, Angestellte – wird an den Rand der Städte gedrängt. Nach Andrea Nahles (SPD) handelt es sich hier um die „neue soziale Frage“.

Flaschenhals: Zugang zum Boden

Der wichtigste Grund für diese Entwicklung ist die Knappheit an Wohnraum in den Ballungsräumen. Sicherlich spielen organisatorische und rechtliche Probleme eine Rolle, so die lange Zeit bis zur Erteilung einer Baugenehmigung. Die größte Bedeutung aber hat der Mangel an verfügbarem Bauland. Dies ist der eigentliche Flaschenhals, der die Erstellung von mehr bezahlbarem Wohnraum verhindert. Bei der Problematik bezahlbaren Wohnens geht es letztlich um den Zugang zum Boden. 

Umverteilungsmaschine Boden

Das Mehr an Miete für eine Wohnung in München gegenüber einer solchen im bayerischen Wald wird nicht für die Bausubstanz gezahlt; diese ist in München zwar ein wenig teurer als im bayerischen Wald, erklärt aber die Preisunterschiede für Immobilien und deren Nutzung nicht. Vielmehr werden in München Standortvorteile bezahlt, die sich gegenüber dem bayerischen Wald ergeben – im Ökonomenjargon „Bodenrenten“ genannt. Grundstückspreise sind dabei im Wesentlichen nichts anderes als auf den Gegenwartszeitpunkt abgezinste „Bodenrenten“. Diese Bodenrenten heizen eine riesige Umverteilungsmaschine an: Die Niedrigzinsphase seit 2009 führt dazu, dass der Produktionsfaktor Kapital immer weniger Teile vom „Kuchen“ des Volkseinkommens an sich ziehen konnte – das Kapital war der große Verlierer. Dies heißt aber nicht, dass der Produktionsfaktor Arbeit gewonnen hätte. Im Jahre 2009 betrug der Anteil der Arbeitnehmer am Volkseinkommen (Lohnquote) 68,4 %, im Jahre 2017 waren es 68,6 %. Der große Gewinner der Niedrigzinsphase ist also offenbar der dritte Produktionsfaktor: Boden. Mittlerweile dürften die Bodenerträge deutlich höher als die Kapitalerträge ausfallen. Die höheren Löhne in den Boomregionen werden durch steigende Mieten zumeist wieder aufgefressen, den Haushalten verbleibt unter dem Strich kaum ein Plus.

Der Boden macht einen erheblichen Anteil am Vermögen der reichsten Haushalte aus. Aber: Kein Bodeneigentümer hat den Wert seines Grundstücks selber geschaffen.
Der Boden macht einen erheblichen Anteil am Vermögen der reichsten Haushalte aus. Aber: Kein Bodeneigentümer hat den Wert seines Grundstücks selber geschaffen.

Dies ist jedoch erst die halbe Geschichte. Die Umverteilungswirkung des Bodens kann nämlich nicht ohne das gegenwärtige Steuersystem beurteilt werden. Mehr als 60 % des Nettovermögens in Deutschland wird von 10 % der Haushalte gehalten (Deutsche Bundesbank 2016). Der größte Anteil am Nettovermögen stellen Immobilien dar; diejenigen der reichsten Haushalte befinden sich dabei i.d.R. in bevorzugten Lagen. Der Boden macht daher einen erheblichen Anteil am Vermögen der reichsten Haushalte aus. Aber: Kein Bodeneigentümer hat den Wert seines Grundstücks selber geschaffen. Erst die öffentlichen Vorleistungen (Planung, Infrastruktur, kommunale Organisation etc.) schaffen das Fundament für eine erfolgreiche Agglomeration von Unternehmen und Fachkräften – und damit für den Bodenwert. Finanziert werden die öffentlichen Leistungen durch Steuern, welche v.a. von der Mittelschicht aufgebracht werden. Die größten Anteile am Steueraufkommen entfallen auf Lohn- und Verbrauchsteuern, werden also durch die weitgehend identischen Gruppen der Arbeitnehmer und Verbraucher getragen.

Die Folgen erschließen sich erst über das sog. Henry George-Theorem (Arnott und Stiglitz 1979): Die öffentlichen Leistungen sind nicht nur das Fundament für die Entstehung von Bodenrenten; umgekehrt könnten die Fixkosten öffentlicher Leistungen vollkommen über die Bodenrenten finanziert werden – wenn diese konsequent konfisziert würden. Das Henry George-Theorem beschreibt also einen Zustand vollkommener Äquivalenz. Die heutigen Steuern zur Staatsfinanzierung wären eigentlich unnötig. Das Henry George-Theorem wird aber durch das heutige Steuersystem durchbrochen: Über die konventionellen Steuern werden die von breiten Bevölkerungsschichten geschaffenen Werte sozialisiert, was die Privatisierung des größten Teils der Bodenrenten durch eine Minderheit überhaupt erst ermöglicht. Die Mieter in Großstädten zahlen doppelt: Einmal die Steuern zur Inwertsetzung des Bodens, und – wenn diese erfolgreich war – auch die gestiegenen Bodenrenten in den Mieten. 

Privateigentum an Grund und Boden sowie seinen Erträgen hat nichts in einer marktwirtschaftlichen Ordnung verloren.
Privateigentum an Grund und Boden sowie seinen Erträgen hat nichts in einer marktwirtschaftlichen Ordnung verloren.

Politikziele

Worum muss es also bei einer zukunftsgerichteten Bodenpolitik gehen? Als erstes darum, Boden und seinen Erträgen als Gemeingut zu betrachten, der Boden und seine Erträge stehen allen Bürgern zu, nicht nur einer Minderheit. Der zweite Punkt folgt logisch hieraus: das ist die Schaffung von Zugang zu Boden. 

Die anstehende Grundsteuerreform bietet eine historische Möglichkeit, um die Weichen umzustellen. Der Schlüssel heißt hier „Bodenwertsteuer“: Die Bodeneigentümer sollten der Gemeinschaft wenigstens einen Teil der Werte zurückgeben, welche die Gemeinschaft geschaffen hat (Äquivalenz). „Gehorteter“ Boden, sei er aus spekulativen Motiven oder als „Enkelgrundstück“ gehalten, sollte genauso belastet werden wie optimal genutzte Flächen. Auf diese Weise wird ein Nutzungsdruck erzeugt und die Planung in ihren Vorgaben unterstützt. Wer Flächen zu Lasten seiner Mitbürger in Anspruch nimmt, soll auch dafür bezahlen. Der Einwand, dass die Bodenwertsteuer über den erzeugten Nutzungsdruck eine übermäßige Verdichtung bewirke, zieht nicht. Es existiert ein Optimum an Verdichtung; ist dieses überschritten, schlagen sich zusätzliche Infrastrukturinvestitionen nicht mehr in zusätzlichen Bodenerträgen nieder. In Städten wie München oder Berlin dürfte dieses Optimum erreicht oder sogar überschritten sein. Die Bodenwertsteuer verzerrt – anders als alle anderen Grundsteuervarianten – dieses Optimum aber nicht. Es unterstützt die Planung sogar dabei, dieses zu erreichen. Natürlich muss eine Bodenwertsteuer durch weitere Maßnahmen begleitet werden. An erster Stelle ist hier die Beendigung der Umlagefähigkeit der Grundsteuer auf die Mieter zu nennen, die im Übrigen bei einer Bodenwertsteuer aus rechtlichen Gründen gar nicht mehr haltbar wäre. Widerstand gegen die Abschöpfung der Bodenrenten zugunsten der Gemeinschaft kommt natürlich von der Immobilienwirtschaft, bei der vielfach das „Rent Grabbing“ einen integralen Bestandteil ihres Geschäftskonzepts darstellt.

Gleichzeitig sind komplementäre Maßnahmen unabdingbar, um den Zugang zu bezahlbarem Wohnraum auch kurzfristig zu sichern. In der aktuellen Notsituation sollte man sich besser nicht auf eher langfristig wirkende „Trickle-down-Effekte“ verlassen (sofern diese überhaupt eintreten). Die Debatte zwischen den Befürwortern der Subjekt- und Objektförderung erscheint dabei wenig zielführend. Die Lösung der Problematik nur über Subjektförderung (Wohngeld) würde derzeit zu einer weiteren Subventionierung der privatisierten Bodenrenten durch Steuergelder beitragen; die Lösung nur über Objektförderung (Bau von Sozialwohnungen) ist erstens schwer bezahlbar und birgt zweitens derzeit auch noch ungelöste Probleme wie Fehlbelegungen, die erst angegangen werden müssen. Beides ist besser ausbalanciert anzuwenden und bedarf eines entsprechend instrumentierten Hintergrundes. 

Die beste Gewähr für den Zugang zum Boden ist dabei eine strategisch angelegte kommunale Bodenvorratspolitik. Dies kann beispielsweise über Bodenfonds geschehen, an denen sich auch Bürger (z.B. zum Zwecke der Altersvorsorge) beteiligen können sollten. Ulm macht es schon seit 125 Jahren vor: Hier befinden sich 37 % des Stadtgebietes in kommunaler Hand. Allerdings sollten – anders als in Ulm – die Flächen möglichst nicht an Private abverkauft werden (dies spricht gegen „revolvierende Bodenfonds“); hierdurch verliert die Kommune sowohl auf lange Sicht ihre Steuerungsfähigkeit, und überlässt zudem den Privaten die zukünftigen Bodenwertsteigerungen. Besser ist die Vergabe der Grundstücke über Erbbaurechte. Diese sollte aber nicht zum Höchstpreis geschehen; vielmehr sollte – bei Vorgabe der wirtschaftlichen Daten – das beste Konzept entscheidend sein (Konzeptvergabe). Der Einsatz von Erbbaurechten muss aber auch in anderer Hinsicht überdacht werden. Erbbaurechte müssen „marktgerecht“, d.h., sie müssen konkurrenzfähig zu Volleigentum sein: 

  • Dies bedeutet einerseits eine liberalere Ausgestaltung von Erbbaurechtsverträgen, um den Makel des „Eigentums zweiter Klasse“ zu beseitigen. Nutzungsbeschränkungen müssen möglichst in der Bauleitplanung – und nicht in den Erbbaurechtsverträgen – verankert werden und für Erbbauberechtigte und Volleigentümer gleichermaßen gelten.
  • Zweitens bedeutet dies auch „marktgerechte Erbbauzinsen“, die einerseits das derzeit tiefe Kapitalmarktzinsniveau und zweitens auch die gegenüber Volleigentum veränderte Rendite-/Risiko-Struktur abbilden müssen. 
  • An anderer Stelle wurde gezeigt (Löhr und Braun 2017), dass bei entsprechender Anwendung mit Erbbaurechten sogar eine bessere Performance als mit Volleigentum erzielt werden kann – dieser „Mehrwert“ könnte für bezahlbares Wohnen (Quoten, analog zum Münchner SoBoN-Konzept) verwendet werden. Dies setzt allerdings geeignete Partner voraus, die nicht nur Renditeoptimierung anstreben.

Das Erbbaurecht führt leider derzeit einen Dornröschenschlaf – die Potenziale dieses Instruments warten darauf, gehoben zu werden. Das Erbbaurecht stellt zugleich einen pragmatischen Weg dar, um das von Hans-Jochen Vogel (1972) skizzierte Ziel einer Trennung von Verfügungs- und Nutzungseigentum Schritt für Schritt zu erreichen. Generell ist es nämlich ein Unding, dass für Boden im Grundsatz dasselbe Eigentumsverständnis für Bierdosen gilt. Die Sozialpflichtigkeit muss bei Boden einen höheren Stellenwert als bei anderen Gütern haben. Dementsprechend gilt es nicht nur, das Erbbaurecht zu stärken, sondern auch das Volleigentum entsprechend zu beschränken.

Worum muss es also bei der Bodenpolitik gehen? Darum, Boden und seinen Erträgen als Gemeingut zu betrachten. Und Zugang zu Boden zu schaffen.
Worum muss es also bei der Bodenpolitik gehen? Darum, Boden und seinen Erträgen als Gemeingut zu betrachten. Und Zugang zu Boden zu schaffen.

Der im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD stehende Satz „Weitere Verschärfungen der Eingriffsmöglichkeiten der Kommunen in Eigentumsrechte durch Gestaltung auf Bundesebene werden dabei nicht verfolgt“ weist hierbei in die grundsätzlich falsche Richtung. Wichtig wäre es, kommunale Vorkaufsrechte zu erleichtern, um diese insbesondere. zum Zwecke strategischer Bodenvorratspolitik nutzen zu können. Wichtig wäre ebenfalls, den § 34 BauGB so zu modifizieren, dass die Nutznießer der öffentlichen Leistungen sich ebenfalls an den Kosten beteiligen und dass z.B. auch Quoten für bezahlbares Wohnen bei Neubauvorhaben in den betreffenden Gebieten eingefordert werden können. Auch die derzeit diskutierte Innenentwicklungsmaßnahme (von der Sache her ein flächendeckendes Baugebot) weist in die richtige Richtung, wenngleich ohne komplementäre Maßnahmen (s. die Ausführungen zur Bodenwertsteuer oben) hiervon nicht zu viel erwartet werden sollte. All diese Maßnahmen stellen jedoch Eingriffe in das Eigentumsrecht dar, die notwendig sind, um die Steuerungsfähigkeit der Kommunen über den Boden zurückzugewinnen.

Dabei sollte klar sein: Je besser die fiskalische Äquivalenz verwirklicht ist (Tax Shift zur Bodenwertsteuer, Abbau anderer Steuern), umso mehr wird – ohne weitere Eingriffe in das Eigentum – das wirtschaftliche Interesse der Bodeneigentümer auch mit dem Interesse der Allgemeinheit in Übereinstimmung gebracht. Ist beispielsweise die steuerliche Belastung des Bodens durch eine Bodenwertsteuer so hoch, dass sich das Vorhalten nicht mehr lohnt, sind auch die Innenentwicklungsmaßnahme oder das Baugebot überflüssig. 

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Der gegenwärtige massive Zuzug in die Städte droht, diese zu überfordern. Gleichzeitig bluten die ländlichen Regionen aus. Auch dieses Ungleichgewicht hat viel mit dem derzeitigen, oben diskutierten Fiskalsystem zu tun. Die Bodenrenten stellen einen „sozialen Überschuss“ dar – ein Residuum, das aus der Differenz zwischen dem erzielbaren Einkommen und den Kosten des Wirtschaftens (für Arbeit und Kapital) entsteht. Diese Differenz ist in den Ballungsräumen hoch und in den ländlichen, peripheren Regionen gering. Dementsprechend sind die Bodenrenten und Bodenwerte in München wesentlich höher als im bayerischen Wald. Konventionelle Abgaben reduzieren aber sowohl die verfügbare Kaufkraft (Verbrauchsteuern), und erhöhen zugleich die Kosten des Wirtschaftens (z.B. Lohnsteuer, Sozialabgaben auf Löhne). Wenn aber hierdurch die Kosten des Wirtschaftens unter die erzielbaren Einnahmen fallen, wird die Peripherie stranguliert. Der Punkt, wo ein kostendeckendes Wirtschaften gerade noch möglich ist („Grenzland“), verschiebt sich nach innen, auf die raumwirtschaftlichen Zentren zu. Die Menschen, die in den ländlichen Regionen keine Jobs mehr finden, ziehen in die Städte. Deren Probleme auf dem Boden- und Wohnungsmarkt ist daher die Kehrseite der Verödung der Peripherie. Die gezeichnete Entwicklung wird im Zuge der augenblicklichen Niedrigzinspolitik noch verstärkt. Die Finanzausgleichsmechanismen setzen dabei nur an den Symptomen an und können das grundlegende Problem auch nicht lösen. Auch hier wäre die erstbeste Remedur ein fiskalisches Umsteuern, hin zu einer Abschöpfung der Bodenrenten (Bodenwertsteuer) und einem Abbau konventioneller Steuern („Tax Shift“). Solange dies nicht möglich ist, sind andere Muster der Stadt-Umland-Kooperation erforderlich. Die Städte mit angespanntem Bodenmarkt werden die vom Bodenmarkt ausgehenden Probleme nicht auf ihren Flächen allein lösen können. Die großen Städte wie ihre Umlandkommunen optimieren sich derzeit vor dem Hintergrund der gegebenen finanzpolitischen Verzerrungen jeweils selber. Zudem kostet die Infrastruktur, die notwendig ist, um die großen Städte mit dem Umland zu verbinden, viel Geld. Sinnvoll wäre eine stringente organisatorische Zusammenfassung der großen Städte und ihres relevanten Umlandes. Dies betrifft v.a. eine gemeinsame Planung und eine gemeinsame finanzielle Optimierung.  

Zum Schluss

Eine Bodenordnung, in der die Kosten und Nutzen der Inwertsetzung systematisch auseinandergerissen werden, produziert „externe Effekte“ – und damit systematisches Marktversagen. Um es unmissverständlich auszusprechen: Privateigentum an Grund und Boden sowie seinen Erträgen hat nichts in einer marktwirtschaftlichen Ordnung verloren. Leider wurde dies auch nur von einer Minderheit von – durchaus namhaften – Ökonomen (z.B. J. S. Mill, L. Walras, H. Gossen) konsequent zu Ende gedacht.

Der amerikanische Bodenreformer Henry George (1880 / 2017) verglich vor fast 140 Jahren das Privateigentum an Grund und Boden sowie seinen Erträgen sogar mit der Sklaverei. Auch hierbei handelte es sich seinerzeit um eine legale Institution, die wir zumindest heute jedoch als barbarisch empfinden. Um Derartiges abzuschaffen, bedarf es eines grundsätzlichen kulturellen Wandels. Die Illegimität solcher Institutionen muss in das Bewusstsein der Bevölkerung transportiert werden. Bei der Sklaverei hat man dies mittlerweile geschafft, beim Privateigentum an Boden noch nicht.

Es ist Zeit, aufzuwachen und sich auf den Weg zu machen.

Literatur

R. J. Arnott, J. E. Stiglitz (1979): Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. Quarterly Journal of Economics, 93, S. 471-500.

Deutsche Bundesbank (2016): Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014. Monatsbericht März 2016, S. 61-86.

H. George (1880/2017): Fortschritt und Armut. Neuauflage der deutschen Übersetzung von 1880, Marburg.

D. Löhr und O. Braun (2017): Erbbaurechte als finanztechnische Strukturierungsvariante – ein Vergleich dreier Modelle, in: Flächenmanagement und Bodenordnung 6, S. 31-39.

H.-J. Vogel (1972): Bodenrecht und Stadtentwicklung. Neuen juristischen Wochenschrift, Heft 35, S. 1544 ff.

H. Lebuhn, A. Holm, S. Junker, K. Neitzel (2017): Wohnverhältnisse in Deutschland – eine Analyse der sozialen Lage in 77 Großstädten. Bericht aus dem Forschungsprojekt „Sozialer Wohnversorgungsbedarf“, September. Online: https://www.boeckler.de/pdf_fof/99313.pdf


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Weiterlesen:

Prof. Dr. Dirk Löhr (*1964) lehrt Steuerlehre und Ökologische Ökonomik an der Hochschule Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld und ist nebenberuflich als Steuerberater tätig. Zudem ist er Sprecher des Center for Land Research, Mitglied des Oberen Gutachterausschusses Rheinland-Pfalz, Mitglied der Baulandkommission der Bundesregierung, sowie einer der Initiatoren des Aufrufs “Grundsteuer: Zeitgemäß!”, die sich für die Reform der Grundsteuer hin zu einer Bodenwertsteuer einsetzt.

http://www.dirk-loehr.de

http://bodenwertsteuer.org

Literatur:
– Prinzip Rentenökonomie – wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013.
– (mit Fred Harrison): Das Ende der Rentenökonomie, Marburg 2017.
– eingeleitete Neuausgabe von Henry George (1880): Fortschritt und Armut, Marburg 2017.

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