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Bloß nicht noch ein Plan?

Die Zukunft Bayerns

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Wie wir mit guter Raumplanung unsere Kulturlandschaft bewahren und weiterentwickeln können.

Unter Stadtplanung kann man sich vielleicht so grade noch etwas vorstellen. Aber Regionalplanung, Landesplanung gar? Für die Meisten ein Buch mit sieben Siegeln und Auslöser von Skepsis: Verträgt sich Planung „von oben“, egal ob von der Gemeinde, vom Regionalen Planungsverband (RPV) oder von der Staatsregierung überhaupt mit unserer freien und demokratischen Gesellschaft? Werde ich dadurch nicht als Bürgerin oder Bürger, als Unternehmerin oder Unternehmer bevormundet und eingeschränkt? Was ist mit Eigentumsgarantie und Baufreiheit? Außerdem wissen wir aus vielen Beispielen: Planung ist bloß der „Ersatz des Zufalls durch den Irrtum“. Und überhaupt schert sich die Wirklichkeit nicht um Pläne, sondern um Zahlungsfähigkeit, persönliche Beziehungen und politischen Einfluss.

Donut Effekt“: Schicksal oder Planungsfehler?

Ein Szenario, mitten aus der bayerischen Realität: In der Gemeinde A wird in einem städtebaulichen Ideenwettbewerb von Architektinnen und Stadtplanern ein lebendiger Ortskern geplant: Mit gepflastertem Marktpatz, Brunnen, Linde und Maibaum. Umgeben von Wohnhäusern (die auch bezahlbaren Wohnraum für Mitbürger mit weniger Geld und betreute Wohnungen für ältere Menschen anbieten). Mit modernen Werkstätten für Schreiner und Schmied, mit einem neuen Feuerwehrhaus, dem neuen Rathaus mit Gemeindesaal und Räumen für Vereine. Dabei all die, die schon immer dagewesen sind: Wirtshaus, Bäcker, Metzger und der kleine Supermarkt. Die guten Ideen und schönen Bilder des siegreichen Teams werden von den meisten Bürgerinnen und Bürgern für gut befunden – und voller Begeisterung einstimmig vom Gemeinderat als Bebauungsplan beschlossen. Was bleibt davon nach zehn Jahren: Ein öde daliegender Asphaltsee mit (immerhin) einem Maibaum. Das Wirtshaus steht leer, Grundstücke brach. Eine einzelne Reihenhauszeile, die eigentlich gar nicht hierher passt.

Was ist passiert? Für das neue Rathaus und den Gemeindesaal fehlte das Geld. Der größte Gewerbesteuerzahler, ein innovativer Maschinenbaubetrieb, seit 40 Jahren (und mittlerweile etwas beengt) am Ortsrand gelegen, war in das neue Gewerbegebiet der Nachbargemeinde B umgezogen. Das lag viel verkehrsgünstiger direkt an der Autobahnauffahrt und hatte ausreichend Platz für die geplante Betriebserweiterung. Außerdem war auch noch der Gewerbesteuerhebesatz um 20 Prozent niedriger als in der Gemeinde A. Die Handwerker waren nachgezogen, sie lebten von Aufträgen des Maschinenbauers und waren die Klagen von aus der Stadt zugezogenen Nachbarn über ihren Lärm und den LKW-Verkehr am frühen Morgen leid. Der kleine Lebensmittelmarkt war – statt im Ortskern zu modernisieren und etwas zu erweitern – gleich mit dreifacher Verkaufsfläche an den Kreisverkehr gezogen, wo Staatsstraße und Kreisstraße sich treffen, bald gefolgt von Bäcker und Metzger. Am Kreisverkehr kommen mehr Kunden aus drei Nachbarorten zusammen (…ja, die meisten kommen ohnehin mit dem Auto zum Lebensmitteleinkauf…) und ein großes Grundstück war billig zu bekommen. Leider liegt das auf dem Gebiet von Nachbargemeinde C, die mitten im Nirgendwo zwischen den Orten ein Sondergebiet für großflächigen Nahversorgungs-Einzelhandel ausgewiesen und damit auch noch einen Getränkemarkt und einen Discounter angelockt hatte. Und das eigentlich fürs neue Rathaus vorgesehene Grundstück musste die Gemeinde A schließlich an einen Bauträger für Standard-Reihenhäuser verkaufen, um wenigstens etwas Geld in die klamme Gemeindekasse zu bringen. Es drohte immerhin die Schließung des Freibads. Die Betriebskosten waren nach dem verregneten Sommer von weniger als der Hälfte von den Eintrittsgeldern gedeckt.

„Ja, mach‘ nur einen Plan…“ – aber bitte den richtigen!

Was kann man aus diesem und den 1001 Beispielen misslungener, nicht realisierter, zu später oder illusionärer Planung, lernen? Dazu gibt es mindestens zwei Antworten. Die erste, von Leuten, die sich als Pragmatiker, Realisten oder schlicht „wirtschaftlich denkend“ bezeichnen, lautet: Lasst das Planen doch sein, „der Markt“, die Summe des wirtschaftlichen Handelns einzelner Akteure, wird es schon richten und die optimale Lösung schaffen!

Die zweite (meine) Antwort ist anders und komplizierter. Die Summe der Entscheidungen Einzelner mit ihren unterschiedlichen Interessen erzeugt kein Optimum für das allgemeine Wohl, keine nachhaltigen und lebenswerten Gemeinden für Alle – sondern allenfalls ideale Bedingungen für die wirtschaftlich Starken und die Durchsetzungsfähigen. Um auch schwächere Gruppen und nachfolgende Generationen zu berücksichtigen, braucht es Grenzen für die Durchsetzung privater Einzelinteressen – Spielregeln eben. Bei der Raumentwicklung werden diese Spielregeln in Bebauungsplänen, im Flächennutzungsplan, im Regionalplan und im Landesentwicklungsprogramm (LEP) festgelegt. Über diese Spielregeln entscheiden demokratisch gewählten Gemeinderäte, die Verbandsversammlung des RPV und bei der Landesplanung der Bayerische Landtag. Die Pläne oder Spielregeln kommen aber nicht nur „von oben“. Über Bebauungspläne und den Flächennutzungsplan der Gemeinde dürfen seit vielen Jahren die Bürgerinnen und Bürger intensiv mitreden und mitplanen – in Erörterungsveranstaltungen, Bürgerworkshops, Agenda-21-Gruppen, Planungszellen und vielen anderen Formen. Beim Regionalplan und beim Landesentwicklungsprogramm ist es mit der Beteiligung von unten allerdings meist nicht so weit her – da muss sich also Einiges ändern.

Was ist also bei unserem Beispiel von den schönen Plänen der Gemeinde A und der bitteren Realität der Ortsmitte schiefgelaufen? Sicher ist: „der Markt“ allein hätte das Problem nicht gelöst. Denn über unregulierte ökonomische Mechanismen wie Gewerbesteuerhebesatz oder Grundstückspreis hätte sich kaum eine schlechtere, auf jeden Fall aber keine bessere Entwicklung durchgesetzt. Die Planung war gut, sie kam nicht zu spät – die Ursache für das Desaster lag also nicht in der Gemeinde. Der Bebauungsplan zum lebendigen Ortskern war nicht zufällig in einer Broschüre der obersten Baubehörde als Musterbeispiel für guten Städtebau gelobt worden. Die viel beschworene und bisweilen auch gescholtene „kommunale Planungshoheit“ hat hier wie in den meisten anderen Fällen also bestens funktioniert.

Kommunale Planungshoheit braucht Schutz durch übergreifende Vorgaben!

Gefehlt hat es hier an gescheiten Spielregeln für den Interessenausgleich zwischen den Nachbargemeinden, eine Aufgabe der Regional- und Landesplanung. Im Zusammenspiel der rund 2.000 bayerischen Städte, Märkte und Gemeinden gilt in punkto Raumentwicklung Ähnliches wie für die vielen einzelnen Akteure der Gemeindeentwicklung: die Summe der Einzelentscheidungen von 2.000 Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern und ihren Gemeinderäten bringt keine für die Allgemeinheit und die benachbarten Gemeinde optimalen Lösungen. Gemeinden konkurrieren miteinander um Einwohner, Arbeitsplätze und Gewerbesteuereinnahmen. Sie verfolgen unterschiedliche Ziele und sind natürlich in erster Linie auf ihr eigenes Wohl bedacht. Deshalb braucht es auch hier Spielregeln: Pläne für übergemeindlich gültige landesweite Qualitätsstandards. Die betreffen z.B. den Schutz der Landschaft vor Zersiedlung, den sparsamen Umgang mit dem knappen und unvermehrbaren Boden, die Freihaltung von Grünzügen für den Luftaustausch, den Schutz von Grundwasser, Flüssen und Seen, die Daseinsvorsorge im Sozial- und Bildungsbereich, gute Straßen- und vor allem Schienenverbindungen zwischen den Gemeinden sowie Kriterien für die Ansiedlung von privaten und öffentlichen Einrichtungen, die es nicht in jeder Gemeinde geben kann: große und spezialisierte Läden, weiterführende Schulen, Hochschulen, Krankenhäuser usw.. Entscheidungen zu diesen Fragen betreffen immer mehrere Gemeinden und beeinflussen die Lebensqualität all ihrer Bürgerinnen und Bürger.

Für unsere Beispielgemeinde A heißt das: Hätte das LEP 2018 nicht zugelassen, dass es für Gewerbegebiete an Autobahnauffahrten Ausnahmen vom „Anbindegebot“ gibt (also von der Vorschrift, dass neue Baugebiete an vorhandene Orte anschließen müssen, um Zersiedlung zu verhindern), dann wären das Maschinenbauunternehmen, aber auch Schreinerei und Schmiede am alten Standort geblieben und hätten gemeinsam mit der Gemeinde eine Lösung für Erweiterung, Lärmschutz und Lieferverkehr vor Ort gefunden: Eine Parkpalette, um den Firmenparkplatz für die Betriebserweiterung nutzen zu können, die Stapelung der Büro- und Lagerflächen in vier statt zwei Geschossen oder eine gesonderte Zufahrt von der Kreisstraße aus. Die Gemeinde A hätte ihre Gewerbesteuereinnahmen noch gesteigert, das Rathaus, und der Gemeindesaal mit den Vereinsräumen in der Ortsmitte wären gebaut worden, das Gemeindegrundstück hätte nicht verkauft werden müssen – und Geld für die Platzgestaltung mit dem Brunnen wäre auch noch dagewesen. Hätte das LEP nicht schon 2013 die Errichtung von Nahversorgungsläden bis 1.200 m² Verkaufsfläche in allen Gemeinden (und nicht nur in den früher dafür vorgesehenen zentralen Orten) zugelassen, dann hätte die Nachbargemeinde C das Sondergebiet am Kreisverkehr nicht genehmigt bekommen. Der kleine Supermarkt hätte sich in der Ortsmitte von A ein wenig vergrößert, wäre weiterhin für viele auch ohne Auto erreichbar geblieben – und Bäcker und Metzger wären auch noch wie seit hundert Jahren im Ortskern.

Das bessere Landesentwicklungsprogramm für Bayern!

Das bessere LEP für Bayern

Das bessere LEP für Bayern

Landschaft, Wasser, Boden und lebendige, lebenswerte Städte und Gemeinden sind kostbare Güter für alle, die nur geschützt und entwickelt werden können, wenn es auch für die vielen über Gemeindegrenzen reichenden Fragen für alle verbindliche Spielregeln gibt. Das ist der Ausgangspunkt der von zwölf Akademien, Kammern, und Verbänden aus den Bereichen Stadt- und Regionalplanung, Ländlicher Raum, Architektur, Landschaftsarchitektur, Heimatpflege, Natur- und Alpenraumschutz in Kooperation mit der bundesweiten Stiftung Baukultur getragenen Initiative, die sich im Juni 2018 mit einem Memorandum erstmals der Öffentlichkeit präsentiert hat. Die Bayern-Vorsitzende der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung, Andrea Gebhard beschreibt die Stoßrichtung der Initiative so: “Ein neues Landesentwicklungsprogramm (LEP) für Bayern ist überfällig! Das derzeitige LEP wird den Zukunftsfragen unserer Gesellschaft wie Wohnungsnot, Mobilität, Klimawandel oder Biodiversität nicht gerecht. Deregulierung und Negierung eines Gestaltungswillens kennzeichnen das aktuelle LEP. (…) Dem derzeitigen LEP fehlt ein nachvollziehbares Konzept, vor allem auch zum Schutz, zur Fortentwicklung und Gestaltung der Bayerischen Kulturlandschaft.“

Die Initiative will, dass sich die Landesplanung für Bayern an den Zielen der bayerischen Verfassung orientiert: „ Artikel 3: (1) Bayern ist ein Rechts-, Kultur- und Sozialstaat. Er dient dem Gemeinwohl. (2) Der Staat schützt die natürlichen Lebensgrundlagen und die kulturelle Überlieferung. Er fördert und sichert gleichwertige Lebensverhältnisse und Arbeitsbedingungen in ganz Bayern, in Stadt und Land.“

Mit der Initiative „Das bessere LEP für Bayern“ fordern die beteiligten Fachorganisationen ein konsequentes Um- und Weiterdenken und bieten dazu ihr fachliches Wissen und Unterstützung an. Notwendig ist ein doppelter Paradigmenwechsel:

• Ein offener Planungsprozess als „lernendes System“ – das Verfahren vom Kopf auf die Füße stellen!

• Vom Landschaftskonzept zum integrierten Raumkonzept – Landschaft ist die Basis der Raumentwicklung!

Die viel gelobte und geliebte bayerische Kulturlandschaft ist durch fehlende Planung oder laxe Umsetzung eigentlich guter Pläne immer mehr unter Druck und in die Defensive geraten. Damit muss im Interesse der Zukunftsfähigkeit und Lebensqualität Bayerns Schluss sein. Die Initiative will mit dem „besseren LEP“ in vielen Punkten daran etwas ändern:

• Begrenzung der Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr

• Kompakte Innenentwicklung mit Rücksicht auf landschaftliche Qualitäten

• Sicherstellung einer guten Versorgung mit bezahlbarem und lebenswertem Wohnraum

• Sicherstellung gut erreichbarer Daseinsvorsorge, vorrangig in gewachsenen Ortskernen

• Nachhaltige, die Landschaft schonende oder strukturanreichernde Nutzung von Bodenschätzen, Rekultivierung

• Rahmenvorgaben für Land und Forstwirtschaft entsprechend dem Leitbild differenzierter Landnutzung

• Erhalt der Biodiversität, Entwicklung von Biotopverbünden

• Landschaftsgerechter Ausbau erneuerbarer Energien

• Verbesserungen des Zustandes der Flussgebiete durch integrierte Maßnahmen; Grundwasser-, Hochwasser und Gewässerschutz.

Die Initiative schlägt dazu ein völlig neues Verfahren zur Erarbeitung des LEP vor: Zuerst werden internationale gute Beispiele nachhaltiger Raumentwicklung in einem großen Kongress öffentlich präsentiert und diskutiert. Danach werden die Ideen und Zielvorstellungen der Bürgerinnen und Bürger für die Entwicklung der Landschaften, Städte und Gemeinden durch Bürgergutachten in allen Planungsregionen eingeholt, ergänzt durch Regionale Zukunftswerkstätten, d.h. Foren der lokalen Bürgerschaft, Wirtschaft und Politik. Um kreative Lösungen für die Raumentwicklung und anschauliche Zukunftsbilder zu gewinnen, folgt danach ein Ideenwettbewerb zu Raumbildern und Strategien für die qualitätsvolle, nachhaltige Gestaltung unseres Lebensraums. Erst danach schließt sich das eigentliche Erarbeitungs- und Beteiligungsverfahren eines besseren LEP an. Unterstützt wird der gesamte Prozess von einem durch die bayerischen Hochschulen getragenen „Raumlabor Bayern“. Wichtig ist nicht zuletzt das regelmäßige Monitoring der tatsächlichen Entwicklung von Städten, Gemeinden und Regionen: Wo weicht es von den Zielen und Raumbildern ab, wie kann gegengesteuert werden?

Das bessere LEP für Bayern, der Prozess

Das bessere LEP für Bayern, der Prozess

Das A und O zur Umsetzung eines besseren LEP ist eine handlungsfähige, gestärkte Regionalplanung: die häufig bürokratischen und ohne eigenes Personal arbeitenden RPVs müssen zu kreativen, mutigen regionalen Entwicklungsagenturen umgestaltet werden, die die Gemeinden beraten und unterstützen und bei Zielkonflikten zwischen Nachbargemeinden moderieren und vermitteln können. Dafür brauchen sie qualifiziertes Personal, ein Budget für Studien und Modellprojekte und vor allem ein politisches Mandat durch den Landtag (der dazu das Bayerische Landesplanungsgesetz ändern müsste) und durch die jeweiligen Landrätinnen Landräte, Bürgermeisterinnen und Bürgermeister in den 18. Planungsregionen Bayerns. Schließlich brauchen wir in der Landesentwicklung einen Werkzeugkasten aus innovativen formellen und informellen Instrumenten für eine bessere Wirksamkeit: z.B. Förderprogramme, gesetzliche Regularien und Anwendungshilfen für bereits vorhandene Gesetze.

Das Memorandum soll nun im Dialog mit der Politik, weiteren Verbänden und der interessierten Öffentlichkeit konkretisiert und weiterentwickelt werden. Konkrete Beispiele für Fehlentwicklungen, aber auch für gelungene Gemeinde- und Regionsentwicklung trotz unzureichender Spielregeln auf der Ebene der Landesplanung oder für gute Landes- und Regionalplanung in anderen Ländern sollen demnächst in einem „Schwarz-Weiß-Buch“ gesammelt werden.

Wenn Sie das Memorandum der Verbände für ein besseres LEP interessiert, finden Sie es hier.

Wenn Sie unsere Initiative unterstützen, das Memorandum mit weiteren Ideen und Argumenten ergänzen oder gute und schlechte Beispiele zum „Schwarz-Weiß-Buch“ beitragen möchten, dann schreiben Sie mir einfach an: stephan.reiss-schmidt@gmx.de

Stephan Reiß-Schmidt lebt als freier Berater und Autor für Stadt- und Regionalentwicklung in München. Er hat Architektur und Städtebau studiert und war 15 Jahre als Stadt- und Regionalplaner im Ruhrgebiet tätig, u.a. bei Konzeption und Umsetzung der Internationalen Bauausstellung Emscher Park. Von 1996 bis 2017 war er Leiter der Stadtentwicklungsplanung bei der Landeshauptstadt München.


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